Ackerland zu Bauland: Flächennutzungsplan, Bebauungsplan und was Eigentümer selbst beitragen können

Dieser Beitrag richtet sich an Eigentümer landwirtschaftlicher Flächen, an Projektentwickler und an Betriebe, die Fläche für eine Erweiterung suchen. Er erklärt den Weg vom Acker zum baureifen Grundstück nach dem Rechtsstand vom 4. November 2026 und ordnet realistisch ein, was Eigentümer beeinflussen können. Wie wir Verfahren für Vorhabenträger steuern, beschreibt Bebauungsplanverfahren begleiten; ob sich eine Fläche überhaupt eignet, klärt eine Machbarkeitsstudie.

Acker ist Außenbereich

Das Baugesetzbuch unterscheidet drei Bereiche: das Gebiet eines Bebauungsplans (§ 30), den im Zusammenhang bebauten Ortsteil (§ 34) und den Außenbereich (§ 35). Eine Ackerfläche am Ortsrand ohne Bebauungsplan gehört in aller Regel zum Außenbereich.

Im Außenbereich sind nur die in § 35 Abs. 1 BauGB genannten Vorhaben bevorzugt zulässig, wenn öffentliche Belange nicht entgegenstehen und die Erschließung gesichert ist. Dazu gehören etwa Vorhaben, die einem land- oder forstwirtschaftlichen Betrieb dienen und nur einen untergeordneten Teil der Betriebsfläche einnehmen. Wohnhäuser und gewöhnliche Gewerbebauten stehen nicht in dieser Liste.

Sonstige Vorhaben sind nur zulässig, wenn sie öffentliche Belange nicht beeinträchtigen (§ 35 Abs. 2 BauGB). Eine Beeinträchtigung liegt nach § 35 Abs. 3 BauGB insbesondere vor, wenn das Vorhaben dem Flächennutzungsplan widerspricht, Belange des Naturschutzes oder des Bodenschutzes beeinträchtigt oder die Entstehung einer Splittersiedlung befürchten lässt. Für ein Baugebiet auf dem Acker führt deshalb in der Praxis kein Weg an der Bauleitplanung vorbei.

Für einzelne Flächen am Ortsrand kann die Gemeinde stattdessen eine Ergänzungssatzung beschließen. Damit werden einzelne Außenbereichsflächen Teil des im Zusammenhang bebauten Ortsteils (§ 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 BauGB). Voraussetzung ist, dass die bauliche Nutzung des angrenzenden Bereichs die Flächen entsprechend prägt. Die Regeln zu Bodenschutz und Ausgleich gelten dafür entsprechend (§ 34 Abs. 5 Satz 4 BauGB). Auch auf diese Satzung besteht kein Anspruch (§ 1 Abs. 3 Satz 2 BauGB).

Die Stufen vom Acker zum Bauland

Die Immobilienwertermittlungsverordnung beschreibt die Entwicklungszustände von Grundstücken (§ 3 ImmoWertV). Sie sind für Wert, Verkauf und Finanzierung wichtig.

Die Spalte Auslöser beschreibt typische Fälle. Wann eine Fläche Bauerwartungsland ist, beurteilt im Einzelfall ein Sachverständiger für Grundstückswerte.

Ziele der Raumordnung

Bauleitpläne sind den Zielen der Raumordnung anzupassen (§ 1 Abs. 4 BauGB). Diese Ziele stehen im Regionalplan. In Südhessen ist das der Regionalplan Südhessen 2010. Für das Gebiet des Ballungsraums Frankfurt/Rhein-Main ist er zugleich Regionaler Flächennutzungsplan, bekannt gemacht vom Regierungspräsidium Darmstadt im Staatsanzeiger 42/2011. Im Ballungsraum übernimmt der Regionale Flächennutzungsplan die Funktion eines gemeinsamen Flächennutzungsplans nach § 204 BauGB. Ihn beschließt die Verbandskammer des Regionalverbands FrankfurtRheinMain, nicht die einzelne Gemeinde. Seit 2025 werden Regionalplan und Regionaler Flächennutzungsplan neu aufgestellt, die Offenlage des Entwurfs hat das Regierungspräsidium Darmstadt im Staatsanzeiger 38/2025 bekannt gemacht. Welche Fassung für Ihre Fläche gilt, klären Gemeinde und Regionalplanung.

Steht einer Bebauung ein Ziel des Regionalplans entgegen, etwa ein Vorranggebiet für Landwirtschaft, muss sich die Gemeinde daran halten. Dann braucht es zuerst eine Änderung des Regionalplans oder eine Zielabweichung, über die die Raumordnungsbehörde entscheidet (§ 6 Abs. 2 ROG). Das ist ein eigenes Verfahren mit eigener Dauer.

Flächennutzungsplan

Der Flächennutzungsplan stellt für das ganze Gemeindegebiet die Art der Bodennutzung in den Grundzügen dar (§ 5 Abs. 1 BauGB). Darin stehen unter anderem Bauflächen und Flächen für die Landwirtschaft (§ 5 Abs. 2 Nr. 1 und Nr. 9 BauGB). Ist Ihre Fläche als Landwirtschaft dargestellt, muss der Flächennutzungsplan geändert werden.

Der Flächennutzungsplan bedarf der Genehmigung der höheren Verwaltungsbehörde (§ 6 Abs. 1 BauGB). Über die Genehmigung ist binnen eines Monats zu entscheiden, aus wichtigen Gründen ist eine Verlängerung in der Regel bis zu drei Monaten möglich (§ 6 Abs. 4 BauGB). Mit der Bekanntmachung der Genehmigung wird er wirksam (§ 6 Abs. 5 BauGB). Die Änderung durchläuft vorher dieselben Beteiligungsschritte wie ein Bebauungsplan.

Bebauungsplan

Erst der Bebauungsplan schafft verbindliches Baurecht (§ 8 Abs. 1 BauGB). Er ist aus dem Flächennutzungsplan zu entwickeln (§ 8 Abs. 2 BauGB). Beide Pläne kann die Gemeinde gleichzeitig ändern und aufstellen, im sogenannten Parallelverfahren (§ 8 Abs. 3 BauGB). Das Verfahren umfasst Aufstellungsbeschluss, frühzeitige Beteiligung, Umweltprüfung mit Umweltbericht, Veröffentlichung im Internet für einen Monat, mindestens 30 Tage, Behördenbeteiligung, Abwägung und Satzungsbeschluss (§§ 2 bis 4a, 10 BauGB). Plant ein Vorhabenträger ein bestimmtes Projekt, kommt auch ein vorhabenbezogener Bebauungsplan in Betracht, siehe Vorhabenbezogener Bebauungsplan.

Das beschleunigte Verfahren nach § 13a BauGB gilt nur für Bebauungspläne der Innenentwicklung, also für Wiedernutzbarmachung, Nachverdichtung und andere Maßnahmen im Siedlungsbestand. Für Außenbereichsflächen am Ortsrand gab es bis Ende 2023 den § 13b BauGB. Er ist im geltenden Gesetz nicht mehr enthalten. § 215a BauGB regelt nur noch den Abschluss und die Heilung von Verfahren nach der alten Vorschrift.

Bodenschutz und Innenentwicklung

Das Gesetz verlangt einen sparsamen Umgang mit Grund und Boden. Landwirtschaftlich genutzte Flächen sollen nur im notwendigen Umfang umgenutzt werden (§ 1a Abs. 2 Satz 2 BauGB). Die Gemeinde soll die Notwendigkeit der Umwandlung begründen und dabei Ermittlungen zu den Möglichkeiten der Innenentwicklung zugrunde legen. Dazu zählen Brachflächen, Leerstand, Baulücken und andere Möglichkeiten zur Nachverdichtung (§ 1a Abs. 2 Satz 4 BauGB). Die städtebauliche Entwicklung soll vorrangig durch Innenentwicklung erfolgen (§ 1 Abs. 5 Satz 3 BauGB).

Für Eigentümer heißt das: Die Gemeinde soll begründen, warum landwirtschaftliche Fläche umgewandelt werden muss (§ 1a Abs. 2 Satz 4 BauGB). Ein Vorhaben mit klarem Bedarf, etwa die Erweiterung eines ansässigen Betriebs, lässt sich leichter begründen als Vorratsbauland. Das ist eine Einschätzung aus der Praxis, keine Rechtsregel.

Ausgleich für Natur und Landschaft

Vermeidung und Ausgleich voraussichtlich erheblicher Beeinträchtigungen von Landschaftsbild und Naturhaushalt sind in der Abwägung zu berücksichtigen (§ 1a Abs. 3 Satz 1 BauGB). Der Ausgleich erfolgt durch Darstellungen und Festsetzungen als Flächen oder Maßnahmen, auch an anderer Stelle als am Ort des Eingriffs (§ 1a Abs. 3 BauGB). Ein unmittelbarer räumlicher Zusammenhang zwischen Eingriff und Ausgleich ist nicht erforderlich, soweit dies mit einer geordneten städtebaulichen Entwicklung vereinbar ist (§ 200a BauGB). Statt Festsetzungen sind auch vertragliche Vereinbarungen nach § 11 BauGB möglich.

Festgesetzte Ausgleichsmaßnahmen sind vom Vorhabenträger durchzuführen (§ 135a Abs. 1 BauGB). Führt die Gemeinde zugeordnete Maßnahmen an anderer Stelle durch, erhebt sie einen Kostenerstattungsbetrag, der als öffentliche Last auf dem Grundstück ruht (§ 135a Abs. 2 und 3 BauGB). Eigentümer mit weiteren Flächen können Ausgleich oft selbst anbieten. Das kann Verhandlungen erleichtern.

Daneben gilt das Artenschutzrecht. Die Zugriffsverbote des § 44 Abs. 1 BNatSchG schützen unter anderem Fortpflanzungs- und Ruhestätten besonders geschützter Arten. Auf Ackerflächen betrifft das in der Praxis häufig Feldvögel. Kartierungen dazu hängen von Jahreszeiten ab.

Erschließung und Grundstücksordnung

Ein Baugebiet braucht Straßen, Kanal, Wasser, Strom und meist eine Regenwasserbewirtschaftung. Die Erschließung kann die Gemeinde per städtebaulichem Vertrag dem Vertragspartner übertragen (§ 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 BauGB). Hat die Gemeinde einen Bebauungsplan im Sinne des § 30 Abs. 1 BauGB erlassen und lehnt sie das zumutbare Angebot eines Erschließungsvertrags ab, muss sie selbst erschließen (§ 124 BauGB). Erschließt sie selbst, erhebt sie für ihren anderweitig nicht gedeckten Aufwand Erschließungsbeiträge (§ 127 Abs. 1 BauGB), soweit das Land dafür keine eigenen Regeln erlassen hat.

Liegen mehrere Eigentümer im Gebiet, passen die Grundstücksgrenzen selten zu Straßen und Bauplätzen. Die Gemeinde kann Grundstücke im Geltungsbereich eines Bebauungsplans durch Umlegung neu ordnen (§ 45 BauGB). Alternativ einigen sich Eigentümer freiwillig, etwa über einen gemeinsamen Vertrag. Die Gestaltung gehört zu Rechtsanwalt und Notar.

Bau-Turbo im Außenbereich

Seit dem 30. Oktober 2025 erlaubt § 246e BauGB bis zum Ablauf des 31. Dezember 2030 Abweichungen zugunsten des Wohnungsbaus, mit Zustimmung der Gemeinde. Für den Außenbereich setzt der Gesetzestext enge Grenzen. Dort gilt die Regel nur für Vorhaben im räumlichen Zusammenhang mit bestimmten Flächen (§ 246e Abs. 3 Satz 1 BauGB). Gemeint sind Flächen, die nach § 30 Abs. 1, Abs. 2 oder § 34 BauGB zu beurteilen sind. Nach § 246e Abs. 3 Satz 2 BauGB sind dann § 18 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 Satz 1 BNatSchG anzuwenden. Die naturschutzrechtliche Eingriffsregelung der §§ 14 bis 17 BNatSchG bleibt also anwendbar, und die Entscheidung ergeht im Benehmen mit der Naturschutzbehörde. Hat die Abweichung voraussichtlich zusätzliche erhebliche Umweltauswirkungen, ist eine Strategische Umweltprüfung durchzuführen (§ 246e Abs. 1 Satz 2 BauGB).

Wie weit der räumliche Zusammenhang reicht, sagt der Gesetzestext nicht. Das legen Bauaufsicht und Gemeinde aus, rechtlich bewertet es Ihr Fachanwalt. Eine Ackerfläche ohne räumlichen Zusammenhang mit solchen Flächen fällt nicht darunter. Einen unmittelbaren Anschluss verlangt der Wortlaut dagegen nicht. Den Vergleich der Wege zeigt der Ratgeber Bau-Turbo nach § 246e BauGB.

Was Eigentümer beitragen können

Die Entscheidung liegt bei der Gemeinde. Eigentümer können aber viel dafür tun, dass ihre Fläche als geeignet und finanzierbar wahrgenommen wird. Aus unserer Praxis:

1. Ausgangslage klären: Regionalplan, Flächennutzungsplan, Schutzgebiete, Erschließung, Baugrund, Hochwasser und Leitungen sichten.
2. Flächen bündeln: Mit Nachbarn klären, ob eine zusammenhängende, sinnvoll erschließbare Fläche entsteht.
3. Konzept und Zahlen vorlegen: Nutzung, Dichte, Erschließung, Kostenrahmen und Wirtschaftlichkeit in einer Machbarkeitsstudie.
4. Gespräch mit der Gemeinde: Bedarf, städtebauliche Ziele und Verfahrensweg abgleichen.
5. Kosten übernehmen: Planung, Gutachten und Verfahrenskosten per städtebaulichem Vertrag anbieten (§ 11 BauGB).
6. Ausgleich anbieten: Eigene Flächen für Ausgleichsmaßnahmen benennen.
7. Verträge prüfen lassen: Pachtverträge, Kaufoptionen und Vereinbarungen mit Nachbarn durch Rechtsanwalt und Notar.
8. Steuern klären: Die steuerlichen Folgen von Verkauf oder Entwicklung bespricht Ihre Steuerberatung.

Realistische Einordnung

Die Umwandlung von Acker in Bauland ist ein mehrstufiger Weg: Regionalplan, Flächennutzungsplan, Bebauungsplan, Erschließung und Grundstücksordnung. Jede Stufe hängt an der Gemeinde oder an höheren Behörden. Eine Gesamtdauer nennt das Gesetz nicht. Wer mit einer Fläche plant, sollte deshalb in Szenarien rechnen: mit Baurecht, mit späterem Baurecht, ohne Baurecht. Niemand kann zusagen, dass eine Gemeinde plant, auch wir nicht.

Bauerwartungsland bewerten und verkaufen

Viele Eigentümer wollen nicht selbst entwickeln, sondern wissen, was ihre Fläche wert ist. Der Wert hängt vom Entwicklungszustand nach § 3 ImmoWertV ab und davon, wie sicher und wann Baurecht zu erwarten ist. Eine Bewertung beschreibt die Seite Immobilienbewertung Rhein-Main, den Verkauf Immobilienvermittlung. Dabei gilt: Begleiten wir Sie als Vorhabenträger im Verfahren, erstellen wir zum selben Grundstück kein Wertgutachten für Dritte. Vermitteln wir eine Fläche, begleiten wir zum selben Grundstück kein Verfahren für einen Käufer oder Vorhabenträger.

Unsere Rolle

Unser Team erfasst die Ausgangslage, rechnet Varianten und Wirtschaftlichkeit, bereitet das Gespräch mit der Gemeinde vor und steuert später Stadtplanungsbüro und Fachgutachter. Planung, Gutachten und Rechtsberatung übernehmen die jeweiligen Fachleute. In einem Verfahren arbeiten wir nur für eine Seite, nie für Gemeinde und Vorhabenträger zugleich. Pakete und Ablauf beschreibt die Seite Bebauungsplanverfahren begleiten.

Häufige Fragen